이재명 대통령이 4년 연임제와 결선투표제를 골자로 한 개헌 방안을 보고받고 국정과제로 최종 확정했습니다. 국민주권 실현과 대통령 책임 강화를 목표로 삼겠다는 것으로 개헌 논의에 따라 정부는 이르면 내년 지방선거에서 개헌 찬반 국민투표를 실시하기로 했습니다.
이 대통령은 16일 취임 후 처음으로 정부세종청사에서 열린 국무회의에서 “(개헌을 비롯해) 우리 정부의 123개 국정과제에 대한 관리 계획이 마련됐다”며 “주권자의 뜻이 담긴 국정과제를 나침반 삼아 세계를 선도하는 대한민국을 꼭 만들겠다”고 강조했습니다. 이 대통령이 1호 국정과제를 개헌으로 삼은 것도 국민주권 강화 차원이라는 점을 분명히 했습니다. 이 대통령은 이날 공직자에게 “(권력을) 잠시 위탁받아 대리하는 것”이라며 “잊지 말고 우리가 행사하는 모든 권한과 업무는 오로지 국민을 향해 있어야 한다. 그래서 정부 이름이 국민주권정부”라고 했습니다.
‘국민주권정부’…국정과제1호 ‘개헌’
이처럼 국민주권을 앞세워 123개 국정과제 가운데 ‘대통령 4년 연임’개헌이 첫 머리에 오른 만큼 본격적인 개헌 프로세스가 가동될 것으로 보입니다. 정부는 우선 개헌의 절차적 기반을 마련하고 사회적 합의 도출을 통해 새로운 헌정 체계를 실현하겠다고 공언했습니다. 개헌의 목표 역시 ‘국민 주권’의 헌법정신 구현으로 세웠습니다. 즉 개헌의 동력을 국민주권 강화라는 측면에서 끌어올리겠다는 구상으로 해석됩니다. 이 대통령은 국무회의 모두발언에서 “(권력은) 부모님에게 물려받은 것도 아니고 태어날 때부터 타고난 게 아니다. 잠시 국민으로부터 위임받은 것”이라며 “선거를 통해서든, 임명을 통해서든 그 권력의 원천은 언제나 국민”이라고 강조하기도 했습니다.
윤석열 전 대통령의 비상계엄 이후 탄핵과정을 거치며 탄생한 새정부 입장에서 국민주권은 시대정신이기도 할 뿐만 아니라 한국 민주주의를 회복시키려는 안간힘으로 보입니다. 다만 국정과제 1호로 내세웠지만 실제 개헌논의가 진척을 보일지는 미지수인 게 현실입니다. 개헌을 위해선 당장 헌법불합치 결정을 받은 국민투표법부터 개정해야 하는 상황입니다. 2014년 헌법재판소는 국내 거소신고가 돼 있는 재외국민에게만 국민투표권을 인정한 국민투표법이 헌법을 위반한다고 결정했고 이미 2015년 입법 기한을 넘겨 10년째 개정되지 않은 이른바 ‘입법부작위’ 상태에 빠진 상태입니다. 문재인 정부에서 개헌안까지 만들어 국민보고를 했지만 헛물만 켰다는 지적을 받는 배경의 한 가지입니다.
10년째 입법부작위…절차적 기반 마련 위해 국민투표법 개정해야
다시 말해 정부가 말한 개헌의 절차적 기반마련은 결국 국민투표법 개정에 달렸다는 얘기입니다. 국민투표법 개정이 막히면 개헌을 시도할 수도 없어 결국 국민 여론을 통한 개헌 드라이브가 필요하다는 판단에서도 국민주권을 강조하는 것으로 보입니다.
대선 직전 국민의힘 대선 후보들까지 개헌 필요성을 주장하고 나섰지만 정작 국민의힘 지도부가 국민투표법 개정에는 소극적이었던 점도 기반 마련의 필요성을 말해주고 있습니다. 여권 관계자는 “대통령 임기를 3년으로 단축하자는 원포인트 개헌안부터 다양한 논의가 대선 직전 이뤄졌지만 국민투표법 개정을 위한 국회 행정안전위원회는 소위 조차 열지 않았다”고 지적했습니다. 실제 당시 담당 소위 위원장은 국민의힘 의원이었습니다. 대선 전 개헌 주장이 말뿐이었음을 당시에도 언론에서 지적했지만 국민의힘은 당시 유력한 대선후보인 이 대통령이 개헌에 나서지 않는다는 비판의 일환으로 자기네 개헌론을 이야기했을 뿐입니다.
野, 李대통령 ‘장기집권’포석 의심…사회적 합의도 먼 산
이런 까닭에 어렵사리 국민투표법이 개정되더라도 사회적 합의에 도달하기는 쉽지 않습니다. 심지어 야당은 개헌이 이 대통령의 장기집권 포석이라고 의심하며 비판하고 있습니다. 정부는 4년 연임제와 결선투표제를 비롯해, 감사원의 국회 소속이관, 대통령 거부권 제한, 비상명령 및 계엄 선포 시 국회 통제권 강화를 개헌 주요 의제에 포함시키기로 했습니다.
또 국무총리 국회 추천제를 도입하고 중립성이 요구되는 기관장의 임명 시 국회 동의를 의무화한다는 점도 명시하기로 했습니다. 공소청과 중대범죄수사청(중수청)으로 나뉠 것이 유력한 검찰의 영장청구권 독점 규정 폐지도 들어갔습니다. 그밖에 △5·18 광주 민주화운동 정신을 헌법 전문 수록 △안전권 등 기본권 강화 등도 담겼습니다. 여당이 다수의석을 차지하는 의회구도 상황에서 의회권력의 확대가 아닌 사실상 민주당 권력의 확대 개헌이라는 반발이 불가피할 수 밖에 없는 형편입니다.
현직 대통령은 개헌 미적용 헌법128조 2항도 개정되나
더구나 이 대통령이 국민주권을 최고로 삼아 개헌을 밀어붙일 경우 장기집권을 의심하고 있는 야당을 설득하기는 더욱 어려워질 수 있습니다. 현행 헌법상 개헌 당시 재임 대통령에게 임기 연장·중임 변경을 위한 개헌은 적용되지 않지만(128조 2항), 국민주권 논리를 세워 국민적 지지와 여론을 통해 연임 가능성을 열 수도 있다는 관측이 나오고 있는 게 현실입니다. 실제 이 대통령은 지난 2일 민주당 원외지역위원장단과 만찬에서도 “정말 할 일이 많은데 임기가 4년 9개월밖에 안 남았다”고 발언해 주목되기도 했습니다. 해당 발언에 국민의힘은 “국민 주권을 내세워 국민의 뜻을 우선해야 한다는 논리로 집권을 이어갈 수 있다”고 개헌 자체에 이미 반대 움직임입니다.
개헌찬반투표 내년 지선 또는 2028년 총선 때 동시 시행
정부가 개헌 찬반 국민투표를 내년 지방선거 동시 실시로 목표를 삼으면서도 2028년 총선까지 열어둔 것은 이처럼 절차적 기반 마련과 사회적합의 도출이 녹록치 않다는 점을 고려한 것으로 해석됩니다. 하지만 지방선거는 당장 개헌 블랙홀에 빠져들 것으로 보입니다. 내년까지 개헌 찬반 투표에 이르지는 못하더라도 지방선거 프레임을 ‘개헌개혁세력’과 ‘내란호헌세력’간의 대결구도로 재편시킬 가능성을 배제할 수 없어서입니다. 이미 이 대통령의 전국 순회 타운홀 미팅에 대해 국민의힘은 “관권 선거” “선거 개입”이라고 쏘아붙이고 있고 이에 대해 대통령실은 반박 취지의 브리핑을 내놓는 등 신경전은 과열되기 시작했습니다.
이런 배경에서 정부는 개헌 논의의 주체를 국회로 돌렸습니다. 다른 여권 관계자는 “대통령이 직접 개헌 드라이브를 걸면, 극심한 찬반 양론에 정쟁만 커질 수 있다”며 “정부는 국회 논의를 뒷받침하는 역할만 할 것”이라고 전했습니다. 이에 따라 향후 로드맵을 통해 국회에서 개헌안을 마련하고 여기에 정부가 의견을 제출하는 등의 과정을 거칠 예정입니다. 좋든 싫든 내년 지방선거 직전부터 정국은 빠르게 개헌 블랙홀에 빠져들 것입니다. 국민의힘 소속 대통령이 두번씩이나 탄핵을 당했고 대다수 전직 대통령들이 감옥에 가는 현 헌법체계는 이제 수명을 다했다는 게 중론입니다. 개헌 논의가 정국의 블랙홀이 되더라도 정치권이 혜안을 발휘해 국민이 더 이상 정치를 근심하지 않는 안정된 헌정 질서를 세우기를 기대해봅니다.
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